Los problemas de llegar a las personas cuando los gobiernos no cuentan con información
En cualquier política pública, los gobiernos requieren llegar a las personas: para proveerles bienes y servicios, garantizarles derechos y acercarles información, así como para aplicarles reglas o modificar su comportamiento. Para que el gobierno pueda hacerlo, necesita tener información para identificar a las personas y mecanismos para que las intervenciones públicas lleguen a ellas. Si la información no es de calidad (actualizada, confiable) ni suficiente (que incluya a todos las personas relevantes para esa política pública), o si los mecanismos son ineficaces (no son oportunos, no cubren todo el territorio, son costosos, etc.), entonces la política pública enfrentará problemas de implementación.
En efecto, ante la falta de información sobre las personas a las que quieren llegar, los gobiernos quedan condenados a operar a ciegas, sus prioridades no podrán reflejarse en los resultados y las personas a las que quiere beneficiar pueden quedar excluidas. Y ante la falta de mecanismos eficaces, las políticas se vuelven lentas, y los funcionarios deben improvisar para poder llegar a las personas o, peor aún, son las beneficiarias quienes terminan pagando los costos (en tiempo o esfuerzo).
Esta necesidad de allegarse de información para tomar decisiones sobre a qué personas beneficiar con un programa, así como de qué manera hacerlo, se ha hecho patente durante la pandemia por COVID-19 en todo el mundo: varios gobiernos deseaban reaccionar ante las posibles afectaciones económicas de la pandemia con, por ejemplo, programas de transferencias monetarias. Algunos países —como Colombia, Perú, Panamá y República Dominicana— ya contaban con información de personas que no recibían un programa social, pero que potencialmente podrían hacerlo ante ciertas circunstancias. Por ello, en el contexto de la pandemia, las seleccionaron de forma automática para que recibieran bonos extraordinarios e, incluso, les transfirieron el apoyo sin necesidad de solicitud, pues también contaban con su información bancaria. Otros países que no tenían mecanismos regulares para hacer transferencias a las personas tuvieron que innovar en la forma de cobrar el apoyo. Por ejemplo, Haití y Uruguay utilizaron aplicaciones de celular que permitían comprar en lugares establecidos, mientras que Guatemala envió códigos a los celulares para retirar dinero de cajeros automáticos o puntos de cobro. Panamá y Paraguay utilizaron las tarjetas de identidad nacional para poder cobrar el beneficio en supermercados.
Uno de los casos más emblemáticos ha sido el de Brasil pues implementó el programa con la mayor cantidad de apoyos en la región, tanto absolutos como relativos a la población (Auxílio Emergencial). Para hacerlo, utilizó la información de los padrones de personas beneficiarias de sus programas sociales, pero también incorporó mecanismos de solicitud en línea, telefónicos y presenciales para quienes no estaban en estos registros de información. Hasta finales de mayo, había considerado 96 millones de solicitudes (de las que había aprobado el 61%). Si bien existe una brecha digital importante en la región que debe ser tomada en cuenta para no excluir a población potencialmente beneficiaria, utilizar información previa o mecanismos no presenciales de solicitud son también formas de fomentar la inclusión de una mayor cantidad de personas.
En el último mes, dos políticas del gobierno federal han hecho evidente los desafíos de implementar políticas públicas sin información sobre las personas y sin mecanismos eficaces de entrega: el apoyo para personas fallecidas por COVID-19 y los apoyos para personas damnificadas por inundaciones en Tabasco. El primer programa consiste en la entrega de $11,460 a familiares de personas fallecidas por COVID-19 por parte del gobierno federal (anunciada el 24 de noviembre por el titular del IMSS, Zoé Robledo). En un mundo ideal, los registros administrativos deberían dar entrada de manera automática a estas personas: es decir, al registrarse un acta de defunción por COVID-19, los datos de los deudos podrían activar un proceso para hacerles llegar el apoyo. En lugar de ello, para acceder al programa, existe una plataforma digital que recibe la solicitud junto con información —como el acta de defunción, la comprobación de relación o la cuenta bancaria a depositar—. El programa también contempla la posibilidad de trámites presenciales en las oficinas del DIF nacional, para las personas que no cuentan con dispositivos o conexión a internet. Con cifras que, lamentablemente, aún están creciendo de forma considerada, este programa podría beneficiar a cientos de miles de familias.
La segunda intervención es el apoyo a personas damnificadas por las inundaciones en Tabasco, anunciada el 18 de noviembre por el secretario de Bienestar, Javier May. Este programa realizó un censo presencial del 23 de noviembre al 6 de diciembre para verificar las afectaciones en las viviendas. Del 13 al 20 de diciembre, entregará 200 mil apoyos consistentes en $10,000 (beneficiando al 30% de las casas de toda la entidad). La entrega del dinero será de forma presencial a una sola persona del hogar, en horarios y puntos comunicados por localidad.
Los contrastes entre ambas medidas —en términos de información y mecanismos para llegar a las personas— son claros. Si bien ambas son medidas necesarias para compensar afectaciones inesperadas en los hogares, su forma de implementación puede complicar o facilitar la inclusión de personas. El primer programa facilita la inclusión al permitir nuevas formas de solicitud en línea sin dejar de considerar a quienes no puedan hacerlo de esta manera. Asimismo, el programa permite que la transferencia del dinero sea más fácil para aquellas personas que cuentan con alguna cuenta bancaria. Para quienes puedan y así lo deseen, no tendrán que acudir presencialmente a formarse y esperar la entrega del apoyo.
Es cierto que el programa de apoyos en Tabasco tiene una naturaleza diferente que podría hacer necesaria la verificación de la afectación pues, de acuerdo con el secretario de Bienestar, hay personas que viven en patios anegados, que viven en calles inundadas pero cuyas viviendas no fueron afectadas, o que viven en segundos/terceros pisos que no requieren el apoyo. No obstante, este programa podría estar entregando una cantidad de apoyos similar al de familiares de personas fallecidas. Además, esta administración ya había implementado un programa de apoyos —de menor cobertura— por inundaciones. No es un problema nuevo ni que esté cerca de terminar, por lo que ya podría existir cierta información sobre un porcentaje de las personas que viven en algunos lugares, así como de sus mecanismos de pago, que facilitarían la realización de una transferencia de dinero en un tiempo menor, lo cual es particularmente importante en una emergencia, en la que las afectaciones a la vivienda podrían no poderse subsanar hasta que se cuente con recursos.
Estos dos ejemplos recientes no son extraordinarios. El gobierno federal mexicano ha sido incapaz, tras varios intentos en administraciones sucesivas, de consolidar un sistema de información social que le sirva para tomar decisiones, para focalizar sus programas y para asegurarse que las personas destinatarias reciben los bienes o servicios que son para ellas. Aunque el desafío es más evidente en emergencias, está presente todo el tiempo. En efecto, como lo mencionamos anteriormente, todo gobierno requiere de información para la toma de decisiones, así como para su implementación. No obstante, en ocasiones no habrá información disponible para decisiones necesarias por la rapidez con la que un fenómeno sucede, por complicaciones para su recolección, o porque previamente no era considerada de utilidad.
Así como en otras áreas de política pública, en el caso de la política social, los gobiernos no siempre pueden tomar decisiones con la información que desearían ni implementar programas ante las complicaciones administrativas que implicaría recolectar en ese momento lo que requieren. Por ello, sigue siendo indispensable terminar de construir sistemas integrales de información social. Estos sistemas pueden estar conformados por varias fuentes de información: registros sociales (datos sobre población potencialmente beneficiaria), padrones únicos de personas beneficiarias (consolidación e identificación de quienes ya reciben un programa), otros registros administrativos (como personas en las bases de datos de los sistemas de salud, fiscales o del Registro Civil). Todas estas fuentes idealmente deberían compartir información entre sí para saber qué personas tienen ciertas características, reciben ciertos programas y son atendidas en ciertas organizaciones. Lo anterior permitiría dar seguimiento al cambio en las condiciones de vida de las personas pues facilita el acceso, implementación y evaluación de las intervenciones gubernamentales.
Tras la pandemia, México debería reanudar la construcción de un sistema integral de información social. Las rutas pueden ser varias: recuperar los padrones existentes que tengan buena cobertura, información confiable y buenos mecanismos de actualización; adoptar un identificador único para la identificación inequívoca y registro de beneficiarios de programas sociales; construir plataformas electrónicas —complementadas con mecanismos presenciales— para el registro de personas potencialmente beneficiarias. Lo que no debería ser aceptable es que cada nueva intervención gubernamental se atore por la falta de información, que los funcionarios públicos deban estar buscando regularmente beneficiarios en las localidades, ni que las personas deban estar cargando con trámites y papeleo para poder acceder a sus derechos.
México no puede seguir siendo un país en el que, mientras en la Ciudad de México los automovilistas pueden renovar su licencia de conducir en línea, en los zócalos de miles de localidades, cada fin de semana haya adultos mayores, personas con discapacidad o madres de familia formadas para ver si logran ser empadronadas en un nuevo programa federal, estatal o municipal, o recibir los bienes o el dinero de programas sociales.
